Проблема запредельных административных барьеров – одна из самых актуальных и дискуссионных тем в предпринимательской среде. Особенно много претензий к системе государственного регулирования выдвигают представители строительной отрасли. По результатам опросов более 75% строительных компаний оценивают административные барьеры на рынке недвижимости как высокие или запредельно высокие.
По данным ежегодного исследования условий для ведения бизнеса “Doing Business”, которое проводят Всемирный банк и Международная финансовая корпорация, в 2011 г. Россия заняла 178-е место по сложности прохождения административных процедур в строительстве среди 183 стран. Россия оказалась в одном ряду с Китаем, Танзанией и Таджикистаном.
Стоит, впрочем, уточнить, что объект исследования зарубежных экспертов – коммерческая недвижимость: двухэтажные склады площадью 1500 кв. м в столичных городах. А что происходит на рынке жилищного строительства? Насколько велики административные барьеры в этом сегменте строительного рынка? Каковы издержки строительных компаний на их преодоление? Являются ли громоздкие административные процедуры препятствием для реализации потенциала строительных компаний по наращиванию объемов ввода жилья и повышению его доступности?
Чтобы ответить на эти и другие вопросы, Национальное объединение строителей (“Нострой”) совместно с Институтом экономики города (ИЭГ) провело в 2011 г. исследование уровня административных барьеров в жилищном строительстве, охватившее 43 города (включая крупные – Екатеринбург, Великий Новгород, Краснодар, Красноярск, Нижний Новгород, Новосибирск, Санкт-Петербург, Томск, Челябинск и др.). Были опрошены десятки застройщиков, владеющих информацией о сложившейся в городах практике прохождения административных процедур при реализации проектов строительства многоквартирных домов. Объектом исследования стал полный цикл возведения условного многоквартирного жилого дома общей площадью 10-12 тыс. кв. м на 200 квартир со стандартным набором коммунальных услуг.
Условно любой строительный проект можно разбить на пять последовательных этапов: оформление землеустроительной и градостроительной документации, проектирование, строительство, ввод объекта в эксплуатацию, государственный кадастровый учет и регистрация прав собственности.
Первая стадия реализации проекта – землеустроительная и градостроительная подготовка. Если участок приобретается на аукционе (сегодня это наиболее распространенная схема доступа к стройплощадке), то основные административные процедуры связаны с оформлением прав на землю (в собственность либо в аренду), а также с получением градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). Такие процедуры в среднем занимают 136 дней (минимальный зафиксированный в городах срок – 50 дней, а максимальный – 595 дней). Если застройщики уже имеют в собственности или в аренде земельный участок, прохождение всех административных процедур на этом этапе составляет в среднем 244 дня, что практически в два раза дольше, чем в случае получения земельного участка на аукционе. Основное время в этом случае отнимает процесс изменения разрешенного вида использования земельного участка (в среднем 78 дней). Максимальная продолжительность административных процедур на землеустроительном этапе составляет 358 дней (в случае необходимости изменения вида разрешенного использования), а минимальный зафиксированный в обследовании срок – 116 дней.
Приобретение площадки на аукционе позволяет застройщикам сократить административные издержки. Однако проблема в том, что во многих городах земельные аукционы до сих пор не проводятся или проводятся крайне редко. Зачастую завышается стоимость приобретения права собственности или аренды земельного участка на аукционе, объявляется неоправданно большой шаг аукциона. Затягиваются процедуры оформления сделок по итогам аукционов. Наконец, отсутствуют сформированные земельные участки (с установленными градостроительными регламентами и обеспеченные возможностью подключения к сетям инженерно-технического обеспечения).
Особой процедурой является получение ГПЗУ, по сути, представляющей собой паспорт земельного участка, в котором определены основные требования и условия застройки. Необходимость получения ГПЗУ и его состав зафиксированы в Градостроительном кодексе. Форма ГПЗУ определена Минрегионом России. Однако выяснилось, что на практике получение ГПЗУ также регламентируется органами местного самоуправления. На этапе получения формы опрошенные экспертами застройщики выделили несколько проблем: долгие сроки подготовки документов и изменения вида разрешенного использования земельного участка; необходимость получения техусловий подключения ко всем видам инженерно-технической инфраструктуры; истребование чиновниками не предусмотренных законом документов; отсутствие правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории. Кроме того, процедура оформления ГПЗУ существенно разнится в зависимости от того, каким образом застройщик приобрел права на участок – на аукционе либо иным способом. В первом случае процесс занимает в среднем 54 дня, в остальных – достигает 166 дней.
Следующий после получения ГПЗУ этап реализации проекта строительства многоквартирного дома – проектирование. На этой стадии федеральным законодательством не предусмотрено каких-либо согласований проектной документации. Застройщикам предписано лишь получить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (ее осуществляют региональные госучреждения).
Однако на практике застройщики вынуждены получать исходные условия для проектирования и согласовывать проект в среднем в 14 организациях, среди которых органы местного самоуправления, городские службы, организации коммунального комплекса, службы гражданской обороны, санитарного надзора, благоустройства, уличного освещения и проч. Даже при параллельном прохождении ряда инстанций на хождение по кабинетам потребуется около 210 дней (а иногда и до полутора лет).
Избыточное количество согласований отчасти оправдывается острым дефицитом квалифицированных кадров в проектировании. Чтобы нивелировать риск ошибок проектировщиков, мэры городов вынуждены перестраховываться и нагромождать дополнительные административные барьеры.
Немало претензий у строительных компаний возникает к качеству работы и эффективности органов госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, получение положительного заключения которой обычно стоит более 700 тыс. руб.
На различных стадиях реализации инвестиционного проекта строительства многоквартирного дома надо пройти 54 процедуры, которые связаны с подключением к коммунальной инфраструктуре. Застройщики в среднем тратят на это 253 дня. Расходы на эти процедуры составляют, как правило, около 21 млн. руб., а в отдельных случаях могут доходить до 55 млн. руб. Чтобы обеспечить подключение многоквартирного дома к каждому виду сетей, необходимо пройти 13-15 процедур. Самые продолжительные из них – подключение к газораспределительным сетям (в среднем 253 дня). Самые затратные – процедуры, связанные с обеспечением подключения многоквартирного дома к сетям водоснабжения и водоотведения. Расходы только на эти цели составляют около 9,7 млн. руб. Заключение договора о подключении к сетям водоснабжения и водоотведения стоит от 200 тыс. до 36 млн. руб. Средние затраты на заключение договора о технологическом присоединении условного многоквартирного дома к электрическим сетям составят около 3,6 млн. (правда, в некоторых городах плата за присоединение к электросетям доходит до 16,8 млн. руб.); заключение договора о технологическом присоединении к электросетям занимает в среднем 42 дня.
После получения положительного вердикта государственной экспертизы застройщик обращается за разрешением на строительство. Градостроительный кодекс гласит, что работы можно начинать после получения разрешения на строительство, которое должно выдаваться в срок, не превышающий 10 дней с момента подачи закрытого перечня документов. В действительности же застройщики вынуждены пройти целый ряд процедур, предшествующих строительству, и потратить на них в среднем 140 дней. В частности, необходимо получить ордер на производство земляных работ, согласовать их с собственниками подземных коммунальных сетей, органом охраны природы, согласовать схему и сроки разрытия в ГИБДД, заключить договоры на электроснабжение и водоснабжение стройплощадки.
Уже на этапе строительства на площадку в любой момент могут нагрянуть представители Государственного строительного надзора. Чиновники Госстройнадзора посещают стройки с завидной регулярностью: в среднем 11 раз. Общая средняя продолжительность проверок составляет 48 дней. При этом максимальное количество и регулярность проведения проверок в федеральном законодательстве не оговаривается (зафиксированы 43 раза). После окончания строительства еще около 100 дней компании тратят на получение финального заключения Госстройнадзора.
Процесс получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию многоквартирного дома состоит из 35 процедур (преимущественно это согласования и заключение договоров ресурсоснабжения с организациями, эксплуатирующими сети инженерно-технического обеспечения), пройти которые можно в среднем за 189 дней. Официальная цена вопроса – 621 тыс. руб.
Участники исследования выделили целый комплекс проблем, возникающих на этапе строительства и ввода объекта в эксплуатацию. Это длительность сроков получения разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию; большое количество проверок; необходимость получения многочисленных согласований в организациях, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения.
Завершающий этап реализации проекта жилищного строительства – государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав собственности на построенные квартиры. Общий срок прохождения этих процедур относительно невелик (в среднем 2 месяца, в некоторых городах – 4 месяца). При этом сроки прохождения в территориальных органах Росреестра последней процедуры – непосредственно государственной регистрации прав – сильно разнятся и составляют от 3 до 60 дней; кроме того, возникают существенные финансовые затраты в виде госпошлины. Например, при регистрации права собственности на 200 квартир застройщик (юридическое лицо) должен заплатить 3 млн. руб.
При строительстве многоквартирного дома каждый застройщик проходит сотню административных процедур, на что при различных вариантах получения или наличия у него прав на земельный участок для строительства уходит от 946 до 1055 дней. То есть согласования могут занимать три года даже притом, что некоторые из них можно проходить параллельно. Средние расходы на получение всех таких согласований, разрешений и т. д. составляют около 25 млн. руб. (и это только официальные платежи, в том числе затраты на подключение к коммунальным сетям).
Больше всего административных барьеров (до 70% от общего количества согласований) возникает на этапах строительства и ввода объекта в эксплуатацию. А самыми продолжительными являются процедуры, которые надо проходить на этапах строительства и проектирования (60% времени). Более 80% всех расходов составляют расходы на подключение к коммунальным сетям.
В городах имеются существенные различия в политике административного регулирования жилищного строительства – особенно на этапах землеустроительной и градостроительной подготовки, проектирования. Федеральным регулированием охвачено около 50% административных процедур. На их прохождение затрачивается примерно треть времени. Остальные требования к застройщикам выдвигаются на региональном и местном уровне. При этом перечень обязательных административных процедур в городах весьма разнообразен.
Преодоление административных барьеров обходится строителям в среднем в 10% общей стоимости проекта (иногда до 30%). Даже удивительно, как при таком уровне административных барьеров в России вообще что-то строится. Совершенно очевидно, что система административного регулирования в отрасли, призванная обеспечить безопасность строительного процесса и построенных зданий, нуждается в серьезной модернизации и совершенствовании исходя из баланса общественных и частных, коммерческих интересов.
Результаты исследования административных барьеров уже привлекли внимание вице-премьера Дмитрия Козака. Он поручил главам субъектов РФ принять меры по устранению административных барьеров в градостроительной деятельности, а Минрегиону и Минэкономразвития – проанализировать результаты и оценить эффективность работы органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере. В свою очередь, “Нострой” совместно с ИЭГ намерен провести повторное исследование, которое позволит получить еще более полную картину и составить рейтинг городов по уровню административных барьеров в жилищном строительстве, выделив лучшие и худшие практики. (Эксперт/Строительство в Украине, СНГ, мире)